Per affrontare la disciplina relativa alle strade vicinali è opportuno effettuare una preliminare distinzione tra strada “privata” e strada “vicinale”: la prima è quella che insiste sul fondo di un solo proprietario e che serve unicamente all’utilizzo di questo.

La seconda invece è quella via che attraversa terreni di diversi soggetti i quali, di norma, ne sono gli utilizzatori.

Eseguita tale prima distinzione, occorrerà farne un’altra tra strada vicinale privata (o via agraria) , e strada vicinale “pubblica”. In tutti i casi siamo in presenza di strade private, poste al di fuori dei centri abitati e idonee a consentire l’accesso ai proprietari frontisti, ma mentre le vie agrarie e le strade vicinali esclusivamente private sono costituite per l’uso comune ed esclusivo di determinati conferenti e quindi servono solo a costoro, le strade vicinali gravate da servitù di pubblico passo sono aperte al passaggio della collettività intera per soddisfare esigenze di pubblico interesse, quali ad esempio il collegamento con luoghi di interesse generale come una scuola, una chiesa, etc. ma, in quanto private, non appartengono né allo Stato, né alla Regione, né alla Provincia, né al Comune.

Con la legge 22/3/2001 n.85 (in Gazz. Uff., 31 marzo, n. 76) il Parlamento ha dato mandato al Governo per la modifica di tale ripartizione, indicando la necessità di una revisione della classificazione delle strade che permetta di considerare quelle vicinali pubbliche o private in relazione all’effettivo utilizzo e non alla classificazione fattane. Tale indicazione ancora non è stata completamente recepita, per cui regna ancora oggi un buon margine di incertezza.

Le Strade Vicinali Private

Per quanto attiene alle strade vicinali c.d. “private”, su di esse grava una servitù di passo riservata ad una ristretta cerchia di persone, ovverosia gli utilizzatori, ai quali spetta non solo il diritto di passo, ma anche l’onere della manutenzione, del controllo e della vigilanza sulla strada stessa. Trattandosi di una strada non soggetta al pubblico transito, essi di comune accordo potranno decidere di chiuderla, impedendo così il transito dei non autorizzati.

Le strade Vicinali c.d. “Pubbliche”

Volendo prendere adesso in considerazione le strade vicinali gravate da servitù di pubblico passo, occorrerà subito indicare che esse possono essere “riconosciute” solo dalla Autorità Pubblica, e non da privati; il Comune infatti, può “dare atto della esistenza” d’una servitù pubblica gravante su un fondo, ma non può imporla esso stesso. Si consideri a titolo esemplificativo il caso di una vicinale non formalmente assoggettata a servitù “pubblica” ma che sia utilizzata dalla collettività normalmente e da tempo immemorabile: in tal caso, con la trascrizione nel registro comunale il Sindaco non “crea” un diritto di servitù pubblica ma “riconosce formalmente” ciò che di fatto già esisteva.

A tal proposito occorre osservare infatti che l’iscrizione di una strada vicinale nel registro Comunale non ha effetti costitutivi bensì meramente dichiarativi(così tra gli altri T.A.R. Sardegna Sent.28/2/1995 n.241) dell’esistenza della servitù, il che significa che con tale atto il Comune non fa altro che “riconoscere” una situazione di fatto già esistente, ma non la crea esso stesso (nè potrebbe)!

Ad ogni buon conto per la dichiarazione di “pubblica utilità” da parte del Comune, dovrà ricorrere il presupposto della “accertata preesistenza dell’uso pubblico della strada” ovverosia “la sua concreta idoneità a soddisfare le esigenze di un interesse ed un valido titolo per l’esercizio di un passaggio abituale da parte di una collettività” (così C. Cass. Sent.749/1986).

Nell’ipotesi infatti di una strada vicinale privata in cui il transito sia permesso solo e soltanto ai proprietari c.d. frontisti o comunque ad una ristretta cerchia di autorizzati, il Comune non potrà dichiarare la pubblica utilità della stessa assoggettandola ad una servitù di pubblico transito; ove tuttavia tale direttrice fosse assolutamente necessaria per la viabilità pubblica (si pensi alla mutata viabilità comunale), l’autorità comunale potrà ricorrere all’esproprio del terreno, con conseguente indennizzo in capo all’espropriato: in tal caso la strada diverrà “comunale” (non vicinale) e la proprietà del terreno passerà al Comune.

In altre parole se il Comune avesse assoluta necessità, per poter soddisfare un interesse pubblico, di creare una nuova strada su un terreno appartenente ad un privato, od altresì avesse necessità di adibire ad uso pubblico una strada privata utilizzata esclusivamente dal proprietario o da pochi autorizzati, esso non potrebbe costituire una servitù pubblica ma dovrebbe necessariamente ricorrere all’esproprio con conseguente indennizzo degli espropriati.

Contestazione Del Riconoscimento Della Servitù Pubblica

In caso di iscrizione nei registri delle strade vicinali gravate da servitù pubblica di una via, se i proprietari dei fondi interessati non ritenessero esistente “l’esercizio del passaggio abituale e continuato da parte della collettività”, ovvero se reputassero il transito “meramente sporadico ed occasionale” (Cass. SS.UU. 7/11/1994 n.9206) essi potrebbero contestare l’esistenza di tale pubblico passo e quindi il riconoscimento della servitù imposta dal Comune sulla loro strada vicinale, rivolgendosi alla Magistratura Ordinaria e dando piena dimostrazione della mancanza dei requisiti necessari per l’imposizione di un tale gravame sul loro fondo.

Procedimento di Declassificazione

Nell’ipotesi invece di una strada assoggettata a servitù pubblica ma ormai inutilizzata dalla collettività, per poter cancellare la servitù pubblica essi dovrebbero agire in via ufficiale attraverso il c.d. ” procedimento di declassificazione “, ossia il riconoscimento da parte dell’ente locale della cessazione delle esigenze di pubblico interesse che indussero a costituire la servitù.

Data l’assenza, nel Codice della Strada, di un provvedimento tipico per le strade vicinali, si deve ritenere applicabile anche a questa materia la normativa in tema di declassificazione delle strade comunali, ed in particolare l’art.2 al IX comma del D.Lgs. 285/1992 (Codice della Strada vigente) il quale stabilisce che ” Quando le strade non corrispondono più all’uso e alle tipologie di collegamento previste sono declassificate .. ” La procedura inizia con gli accertamenti tecnici degli uffici dell’assessorato competente e quindi con la proposta di declassificazione del Comune; anche i proprietari interessati e le associazioni di utenti della strada vicinale (art.3 D.p.r. 495/92 “norme di attuazione del nuovo codice della strada”) possono formulare tale proposta. In entrambi i casi la decisione spetta al Presidente della Regione e viene adottata con decreto pubblicato sul BURT. Trascorsi due mesi dalla pubblicazione, si verifica l’estinzione della servitù.

Actio ” Negatoria Servitutis “

Una via alternativa rispetto al procedimento di declassificazione è rappresentata dall’ actio negatoria servitutis, istituto previsto dell’art.1168 del Codice Civile, attraverso il quale il proprietario di un fondo che si ritenga illecitamente gravato dalla servitù o che ritenga non più esistente tale onere a carico del suo fondo, può agire davanti al giudice ordinario per ottenere il riconoscimento della pienezza del suo diritto di proprietà. Si deve dire infatti che in presenza di una strada vicinale iscritta negli elenchi comunali per la quale il Sindaco eserciti i poteri conferitigli dalla normativa in materia, il ricorso al TAR per ottenere l’annullamento del provvedimento sarebbe insignificante al fine di eliminare la servitù di pubblico passaggio: finchè la strada resta inserita nei suddetti elenchi, i provvedimenti sindacali a tutela della vicinalità si presumono infatti legittimi. Soltanto l’intervento del Giudice Ordinario ha il potere di affrontare e risolvere in via definitiva le questioni attinenti il diritto di proprietà.

I Consorzi di Gestione.

Nell’ipotesi invece in cui i proprietari non intendessero contestare la decisione presa dal Comune, accettando quindi la servitù di pubblico passo sul proprio fondo, essi dovrebbero formare un Consorzio per la gestione della strada vicinale stessa, Consorzio di cui sarà parte anche il Comune.

L’art.14 della L.126 del 1958 infatti dispone:

“La costituzione dei consorzi previsti dal decreto legislativo luogotenenziale 1º settembre 1918, n. 1446, per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali di uso pubblico, anche se rientranti nei comprensori di bonifica, è obbligatoria.

In assenza di iniziativa da parte degli utenti o del Comune, alla costituzione del consorzio provvede di ufficio il prefetto.”

Per quanto attiene alla concreta formazione di tale consorzio nonché alle modalità con cui debbono essere prese le decisioni relative alle spese da sostenere ed alle opere da eseguire, gli arti.2 e ss. del D.l.t. n.1446/1918 stabiliscono che

Articolo 2.

 ” La domanda per la costituzione del Consorzio presentata al sindaco del Comune da un numero di utenti che rappresenti, o che assuma a proprio carico, almeno il terzo della spesa occorrente per le opere proposte, sulla base di una perizia sommaria di massima. Alla domanda deve unirsi, oltre tale perizia, il progetto di statuto consorziale e lo schema dell’elenco degli utenti, con il piano di ripartizione della spesa fra essi.   La Giunta municipale, sentiti gli utenti, formula tutte le proposte per la costituzione del Consorzio, le quali vengono depositate, per la durata di 15 giorni, presso l’Ufficio comunale. L’avviso di deposito è pubblicato nell’albo pretorio, ed è notificato agli utenti dal messo comunale. Il Consiglio comunale, decorsi almeno altri quindici giorni, decide sui reclami che nei detti termini fossero stati prodotti; e, tenute presenti le proposte della Giunta, approva la costituzione del Consorzio, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa. Copia della deliberazione consiliare è pubblicata nell’albo pretorio durante quindici giorni; e dell’esito dei reclami è dato avviso agli interessati.”

Articolo 3

” Il Comune è tenuto a concorrere nella spesa di manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali soggette al pubblico transito in misura variabile da un quinto sino alla metà della spesa, secondo la diversa importanza delle strade . Per le vicinali non soggette ad uso pubblico il concorso del Comune è facoltativo; e può essere concesso soltanto per opere di sistemazione o ricostruzione, in misura non eccedente il quinto della spesa Il Comune è rappresentato nei Consorzi con voto proporzionale alla misura del concorso.”

Articolo 5

“Nei casi per i quali sarebbe obbligatorio il concorso del Comune, questo può promuovere d’ufficio la costituzione del Consorzio, ed assumere altresì direttamente la esecuzione delle opere.”

Articolo 6

“Per la validità delle deliberazioni, che approvano i progetti esecutivi delle opere di sistemazione e ricostruzione delle strade, è necessario il voto favorevole di un numero di utenti, il quale rappresenti od assuma un complessivo contributo non inferiore ai sei decimi della spesa totale, computato il concorso del Comune obbligatorio o facoltativo.”

In concreto:

Considerando solo le disposizioni ad oggi vigenti, e volendosi occupare del problema della ripartizione delle spese di manutenzione, si ponga l’esempio di una strada che colleghi, attraversando svariati terreni di altrettanti proprietari, alcune abitazioni con una strada provinciale. In tal caso si avrebbe una strada vicinale privata dal momento che la stessa servirebbe ad una ristrettissima cerchia di persone per poter raggiungere i propri terreni e le proprie abitazioni: non vi sarebbe in questo caso alcun uso “pubblico” della stessa.

L’art.1 del decreto legislativo  luogotenenziale 1º settembre 1918, n.1446, sulla “manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali” prevedeva la possibilità per gli utenti delle strade vicinali di costituirsi in consorzi per la gestione delle stesse; solo successivamente, con il citato art.14 della Legge n.126 del 12/2/1958 la costituzione di tali consorzi è stata resa obbligatoria, quantomeno per quelle ad uso pubblico.

Tali consorzi hanno la funzione di far eseguire i lavori necessari alla manutenzione della strada, secondo le determinazioni prese dai partecipanti; la divisione delle spese sarà determinata dagli stessi in quote uguali od al limite a seconda del differente utilizzo che questi dovessero fare della strada vicinale.

Si consideri infatti il caso di una persona che utilizzi la vicinale privata per raggiungere la propria abitazione, ma che non sia altresì proprietario dei terreni sui quali passa la strada: se le spese di manutenzione dovessero essere sopportate solo dai c.d. “frontisti”, egli sarebbe del tutto escluso da ogni spesa, pur contribuendo al “degrado” della stessa.

E’ sulla base di questa semplice considerazione che l’art.51 della L.2248/1865 all. F ha stabilito che ” La riparazione e conservazione delle strade vicinali sta a carico di quelli che ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, sia che queste si trovino o no contigue alle strade stesse, quando per diritto o per consuetudine un tale carico non ricada sopra determinate proprietà o persone. .”. Eguale disposizione è stata prevista anche per le strade vicinali soggette a pubblico transito dal Dlt. 1446/1918 il quale al sua ar.9 stabilisce che: ” Ogni uso, anche temporaneo, da cui derivi un consumo notevole delle strade vicinali soggette a pubblico transito costituisce obbligo a concorrere alla loro manutenzione, in ragione della maggiore spesa che lo speciale uso rende necessaria. .”

La misura del concorso di ogni singolo partecipante dovrà essere stabilita mediante una perizia sommaria e di massima; in caso di opposizione tuttavia sarà possibile svolgere un accertamento più approfondito, che dovrà essere richiesto entro e non oltre trenta giorni dalla pubblicazione o dalla notificazione dei provvedimenti del Consiglio comunale.

Altro elemento di assoluta rilevanza ai fini di questa rapida disamina è l’uso “pubblico” od “esclusivamente privato” della strada: nel primo caso infatti il Comune concorrerà alle spese, ex art.3 Dlt 1446/1918 entrando a far parte del Consorzio ed avendo, ovviamente, diritto di voto. Nel secondo caso invece la partecipazione del Comune ed il relativo impegno economico, sarà facoltativa e potrà essere concessa soltanto per opere di sistemazione o ricostruzione, in misura non eccedente il quinto della spesa totale.

Regolamentazione delle strade vicinali:

 L’art.825 c.c. assoggetta al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle Provincie ed ai Comuni su beni appartenenti ad altri soggetti (pubblici o privati) quando i diritti stessi sono costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse tra cui è ovviamente da includere quello della viabilità. La strada vicinale è assoggettata quindi al regime demaniale e subisce le vicende proprie dei beni demaniali sia per quanto riguarda l’assimilazione alla regolamentazione giuridica sia per quanto attiene a tutte quelle attività che competono all’autorità amministrativa in riferimento ai poteri di sorveglianza e di tutela ad essa spettanti ex art.823 c.c. con la differenza fondamentale , rispetto ai beni demaniali, che il suolo gravato da servitù pubblica resta di proprietà privata e segue, quindi, anche la disciplina giuridica privata: non si applica perciò il primo comma dell’art.823 c.c., né tutte le alte norme codicistiche che sanciscono l’incommerciabilità, imprescrittibilità ed inusucapibilità dei beni in oggetto.

Per quanto attiene alla vigilanza ed alla regolamentazione della circolazione con mezzi sulle strade vicinali assoggettate a pubblico transito, il codice della strada vigente (D.Lgs. 285/1992) prevede al suo art.6

Art. 6. Regolamentazione della circolazione fuori dei centri abitati.

comma 4 . ” L’ente proprietario della strada può, con l’ordinanza di cui all’art. 5, comma 3:      a) disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico;      b) stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade;      c) riservare corsie, anche protette, a determinate categorie di veicoli, anche con guida di rotaie, o a veicoli destinati a determinati usi;      d) vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli;      e) prescrivere che i veicoli siano muniti di mezzi antisdrucciolevoli o degli speciali pneumatici per la marcia su neve o ghiaccio;      f) vietare temporaneamente la sosta su strade o tratti di strade per esigenze di carattere tecnico o di pulizia, rendendo noto tale divieto con i prescritti segnali non meno di quarantotto ore prima ed eventualmente con altri mezzi appropriati.   5 . Le ordinanze di cui al comma 4 sono emanate:       a) per le strade e le autostrade statali, dal capo dell’ufficio periferico dell’A.N.A.S. competente per territorio;      b) per le strade regionali, dal presidente della giunta;      c) per le strade provinciali, dal presidente della provincia ;      d) per le strade comunali e le strade vicinali, dal sindaco; .”

 In aggiunta a ciò, l’art.14 dispone che

  Art. 14. Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade.

  “1. Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono:     a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi;     b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze;     c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta.   2. Gli enti proprietari provvedono, inoltre:     a) al rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni di cui al presente titolo;     b) alla segnalazione agli organi di polizia delle violazioni alle disposizioni di cui al presente titolo e alle altre norme ad esso attinenti, nonché alle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni e nelle concessioni.   2-bis. Gli enti proprietari delle strade provvedono altresì, in caso di manutenzione straordinaria della sede stradale, a realizzare percorsi ciclabili adiacenti purché realizzati in conformità ai programmi pluriennali degli enti locali, salvo comprovati problemi di sicurezza (1).   3. Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito.   4 . Per le strade vicinali di cui all’art. 2, comma 7 (cioè le vicinali gravate da servitù pubblica di passo, N.d.R.) , i poteri dell’ente proprietario previsti dal presente codice sono esercitati dal comune”

(A.D. 2003)